Beperkingen op de aanvechtbaarheid van de omgevingsvergunning: de attentieplicht

Op 27 april 2021 werd door de Commissie voor Algemeen Beleid, Financiën, Begroting en Justitie het Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, wat betreft de optimalisatie van de procedures aangenomen.

Het ontwerp van decreet wil een aantal wijzigingen doorvoeren in het DBRC-decreet, waaronder een herinvoering – zij het nu in gewijzigde vorm – van de eerder door het Grondwettelijk Hof vernietigde bepalingen 133, 2° en 151, 3° van de Codextrein.

Ingevolge die vernietigde bepalingen kon het betrokken publiek nog slechts een administratief en jurisdictioneel beroep instellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen tegen omgevingsvergunningsbeslissingen in de mate dat de beroepsindieners tijdens het openbaar onderzoek een gemotiveerd bezwaar hadden ingediend.

De inspraakplicht in het openbaar onderzoek die met de inmiddels vernietigde bepalingen werd ingevoerd op straffe van onontvankelijkheid van een eventueel later administratief en jurisdictioneel beroep, kende een aantal uitzonderingen, namelijk wanneer het beroep ingegeven was (i) door een na het openbaar onderzoek aangebrachte wijziging in de vergunningsaanvraag of (ii.a) door een in de bestreden vergunning opgenomen bijzondere milieuvoorwaarde betreffende de exploitatie van een ingedeelde inrichting en (ii.b) door een in de bestreden vergunning opgenomen andere voorwaarde die op de exploitatie geen betrekking had of (iii) indien het betrokken publiek aantoonde dat, ingevolge specifieke omstandigheden, het niet in de mogelijkheid verkeerde om een gemotiveerd bezwaar in te dienen tijdens het openbaar onderzoek.

De voornoemde wijzigingen aan het DBRC-decreet konden de grondwettigheidstoets van het Grondwettelijk Hof niet doorstaan. Om de grondwettigheid van wetskrachtige normen te toetsen onderzoekt het Grondwettelijk Hof of (i) de maatregel een legitiem doel benaarstigt, (ii) de maatregel efficiënt is en of (iii) de maatregel evenredig is met het nagestreefde doel. Dit laatste wil zeggen dat het Hof nagaat of de beperkingen van grondrechten die worden ingevoerd in verhouding staan tot de door de wetgever benaarstigde doelstelling.

Het Grondwettelijk Hof oordeelde met betrekking tot de artikelen 133, 2° en 151, 3° Codextrein in zijn arrest van 14 maart 2019 (46/2019) dat deze verregaande beperking van het recht op toegang tot de rechter niet evenredig was met het door de Vlaamse decreetgever nagestreefde doel, zijnde het versnellen en stroomlijnen van de bestuurlijke geschillenbeslechting.

Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat “De toegang tot de rechter kan worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden [maar dat] die voorwaarden […] de toegang tot de rechter niet dermate [mogen] beperken dat afbreuk wordt gedaan aan de essentie zelf ervan. Dat zou het geval zijn wanneer een beperking niet redelijk evenredig met het gewettigde doel zou zijn.”.

Het Grondwettelijk Hof wees op een aantal belangrijke verschillen tussen het openbaar onderzoek enerzijds, en een administratief en jurisdictioneel beroep anderzijds. Zo merkte het Hof op dat op het moment van het openbaar onderzoek het betrokken publiek geen kennis heeft van de beoordeling van de vergunningsaanvraag door de vergunningverlenende overheid, noch van de inhoud van de verstrekte adviezen daaromtrent. Deze adviezen dienen immers slechts verplicht ter inzage van het betrokken publiek te worden gelegd indien ze beschikbaar zijn de dag voorafgaand aan het begin van het openbaar onderzoek.

Het Hof stelde dat het betrokken publiek pas bij de bekendmaking van de vergunningsbeslissing kennis kan nemen van aspecten van de aanvraag die voor hen eventueel nadelige gevolgen kan hebben, en ook pas dan in kennis gesteld wordt van de eventuele schending van het regelgevend kader of van algemene rechtsbeginselen die mogelijks voor hen nadelige gevolgen kunnen hebben. Om die redenen waren de uitzonderingen die door de decreetgever voorzien waren onvoldoende om het recht op toegang tot de rechter te waarborgen en stond de ingevoerde beperking op dat recht niet in verhouding tot het door de decreetgever nagestreefde doel.

De artikelen 133, 2° en 151, 3° Codextrein werden vernietigd.

Het arrest mag voor de decreetgever niet onverwacht gekomen zijn, daar ook de Raad van State afdeling wetgeving in zijn voorafgaand advies reeds gesteld had dat de omvorming van een inspraakrecht, geboden in het kader van een openbaar onderzoek, tot een inspraakplicht de essentie van het recht op toegang tot de bij wet voorziene rechter te sterk aantastte.

Nieuwe regeling in het ontwerpdecreet: de attentieplicht

Het nu door de Commissie aangenomen ontwerpdecreet voert de verplichting tot het maken van een gemotiveerd bezwaar (nu attentieplicht genoemd) opnieuw in, zij het onder gewijzigde vorm:

“Zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheid om de schending aan te voeren van regels die de openbare orde aanbelangen, kan de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel in elk van de volgende gevallen geen aanleiding geven tot een vernietiging:

‍1° als de partij die de schending aanvoert, niet wordt benadeeld door de ingeroepen

onwettigheid. De omstandigheid dat de aangevoerde schending een onwettigheid

uitmaakt die mogelijk aanleiding kan geven tot vernietiging, maakt op zich niet dat de partij benadeeld wordt door de ingeroepen onwettigheid;

‍2° als de ingeroepen onwettigheid kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept;

‍3° als de partij kennelijk verzuimd heeft de ingeroepen onwettigheid aan te voeren op het nuttige ogenblik waarop het kon worden aangevoerd tijdens de bestuurlijke procedure.”.(eigen onderlijning)

Evenwel merkt de Raad van State afdeling wetgeving in zijn advies op dat het woord “kennelijk” in de ontwerptekst toch nog problematisch is. De Raad bevestigt dat het feit dat een partij tijdens het openbaar onderzoek nalaat om bezwaar in te dienen gevolgen mag sorteren voor een later jurisdictioneel beroep, maar dat dit slechts uitzonderlijk het geval mag zijn. De huidige tekst voorziet op algemene wijze in de mogelijkheid tot het onontvankelijk verklaren van een middel wanneer de partij tijdens het openbaar onderzoek de ingeroepen onwettigheid niet heeft aangevoerd, zonder dat vereist is dat de kwestieuze partij nalatig, lichtzinnig of te kwader trouw is geweest, te meer daar tijdens het openbaar onderzoek het betrokken publiek zich niet noodzakelijkerwijs laat bijstaan door een advocaat.

Ook al vermeldt de memorie van toelichting dat het woord “kennelijk” in de tekst moet verduidelijken dat er sprake moet zijn van duidelijke nalatigheid, kwade trouw of verregaande lichtzinnigheid in hoofde van de kwestieuze partij, dan nog is de formulering van de ontwerptekst te algemeen, omdat de memorie van toelichting de gevallen waarin het middel onontvankelijk zal zijn niet eenduidig beperkt tot duidelijke nalatigheid, kwade trouw of verregaande lichtzinnigheid.

De Raad maakt dan ook om die reden voorbehoud bij de grondwettigheid van de aldus geformuleerde attentieplicht.

De tekst zal nu besproken worden in het Vlaams Parlement. Het is dus afwachten of er nog amendementen zullen worden ingediend door de parlementsleden.

‍