Toepassing arrest Appingedam door de Raad voor Vergunningsbetwistingen is een feit

Het arrest Appingedam in een notendop

Het arrest Appingedam van het Hof van Justitie (HvJ C-360/15 en C-31/16 van 30 januari 2018) heeft zijn doorwerking gevonden in ons land. 

Het Hof van Justitie kwalificeerde in dit arrest de detailhandel in goederen zoals schoenen en kleding als dienst. Bijgevolg oordeelde het Hof dat de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt) van toepassing is. 

Het Hof van Justitie oordeelde o.m. dat de voorschriften van een bestemmingsplan detailhandel kunnen verbieden, mits rekening te houden met art. 14 en de in art. 15, lid 3 van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden, zijnde non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. 

Een ruimtelijk uitvoeringsplan kan dus binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen.  

Toepassing in ons land

De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft in haar arrest RvVb-A-1819-1167 van 2 juli 2019 een weigering tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning voor de functiewijziging van een praktijk naar een handelszaak (kinderschoenenwinkel) vernietigd in lijn met het arrest Appingedam. 

Het voorwerp van het arrest situeert zich binnen de contouren van een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan. Het betreffende RUP bepaalt dat de aanvraag zich bevindt in residentieel gebied. Dit gebied werd bestemd voor wonen en verwante activiteiten en voorzieningen: kantoren en diensten. 

In de toelichting bij de verordenende voorschriften van dit RUP valt o.a. te lezen dat:

• in residentieel gebied, de woonfunctie primeert; 
• commerciële functies worden beperkt tot kantoren en diensten; en 
• kleinhandel niet toegelaten is in het residentieel gebied. 

Dit alles om een baanwinkelontwikkeling te verhinderen. (In datzelfde RUP werden trouwens andere zones aangeduid waar kleinhandel wel mogelijk is)

Aan de hand van de Appingedam-rechtspraak constateerde de Raad voor Vergunningsbetwistingen vooreerst het volgende:

• De detailhandel die bestaat uit de verkoop van (kinder)schoenen aan consumenten, maakt voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn volgens het Hof van Justitie een dienst uit;
• De vrijheid van vestiging van dienstverleners is volgens het Hof van Justitie ook van toepassing op louter interne situaties; en
• Voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan die bepalingen opleggen m.b.t. de geografische ligging van een dienst, moeten getoetst worden aan de Dienstenrichtlijn.

Vervolgens toetste de Raad toetste de voorschriften van het RUP af aan de criteria van art. 15, derde lid Dienstenrichtlijn, aangezien het RUP in casu beperkingen oplegde aan de realisatie van een kinderschoenenwinkel. Deze criteria zijn:

• Non-discriminatie: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
• Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
• Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

In casu kwam de Raad tot de volgende bevindingen: 

• Het non-discriminatiebeginsel werd gerespecteerd door het RUP aangezien er geen beperkingen werden opgelegd op vlak van nationaliteit of plaats van de statutaire zetel. 
• De noodzakelijkheid werd tevens gerespecteerd aangezien het RUP de woonfunctie in het residentieel gebied wou laten primeren. Het verbod op kleinhandel wou eventuele baanontwikkeling verhinderen. Bijgevolg lijkt het verbod op kleinhandel gerechtvaardigd o.w.v. dwingende redenen van algemeen belang (bescherming stedelijk milieu en goede ruimtelijke ordening).
• Noch in het RUP, noch in de toelichting bij het RUP kon een verantwoording gevonden worden in hoeverre het verbod op detailhandel geschikt is om baanontwikkeling tegen te gaan. Evenmin kon nagegaan worden of dit verbod in deze omstandigheden nodig, dan wel het meest geschikt is. Het komt aan de plannende overheid toe om te motiveren op welke wijze de territoriale beperking de evenredigheidstoets doorstaat. Bij gebreke hieraan is het niet mogelijk om na te gaan of de evenredigheidstoets wordt doorstaan. 

De Raad oordeelde dan ook dat het RUP o.g.v. artikel 159 Grondwet en de artikelen 4, 14 en 15, derde lid Dienstenrichtlijn, als onwettig buiten toepassing diende gelaten te worden. De weigeringsbeslissing van de Deputatie werd bijgevolg vernietigd.

Impact

(i) De Raad voor Vergunningsbetwistingen past aldus dezelfde overwegingen toe als deze die het Hof van Justitie in het arrest Appingedam overwoog. Dit kan een groot gevolg hebben voor andere ruimtelijke uitvoeringsplannen waarin beperkingen worden opgelegd jegens diensten. 

Het blijft uiteraard mogelijk om bepalingen op te nemen in een ruimtelijk uitvoeringsplan, mits het de toetsing aan art. 14 en art. 15, lid 3 Dienstenrichtlijn doorstaat. 

(ii) Een lokaal bestuur zal bij een planningsinitiatief met bepalingen voor diensten moeten onderbouwen waarom men aan de criteria uit de Dienstenrichtlijn voldoet. De vraag is echter in welke mate men dit moet motiveren. In bovenstaand arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen lijkt het schoentje te wringen bij een gebrek aan motivering aangaande de evenredigheid. 

Een oproep aan de lokale besturen dus om zich hiervan rekenschap te geven.